台灣生態學會電子報 第12期 出版日期:2003-05-22 電子報總覽
 

       

 

正視國家公園修法的危機!!

〈國家公園法修法問題小註 〉陳玉峰 

正視國家公園修法的危機!!
文☉李根政
就在全台籠罩SARS威脅之際,影響全台保育基業的「國家公園法」修法,近日立院將進行朝野協商,其結果將對台灣的保育基業形成重大影響。
自民國六十一年公布的國家公園法,允為國民黨五十年政權中最重要的保育施政,然而,在官僚體系僵化的運作中也埋下了和原住民深刻的矛盾。
最近,由於馬告國家公園的推動,二十幾年未修的國家公園法,由行政院主催,提出了修正版本,版本的重點為:在原住民區域內的國家公園設置諮詢委員會,授予參與國家公園計畫之訂定、修正,提出國家公園經營管理之建議事項;而原條文之第十三條一、二、四款之禁止狩獵、採集等條文,則鬆綁為核可制。此一版本可算是小修。
然而,在國民黨時代未曾提議修法的原住民立委,則搭此順風車,提出了好幾個版本,版本中大量條文中載入原住民之權益,其中有些僅是宣示性的條文,有些則是涉及制度性的大變革,將對現有體制產生嚴重衝擊,舉例如下:
其一、條文中規定:「國家公園位於原住民族傳統生活領域者,其管理處之處長及副處長由原住民擔任,得以機要人員聘任之,其編制員額中具有原住民身分之員工不得少於三分之二;既有國家公園管理處,應於本法修正公布後五年內覈實辦理完成。」這項落一條款,果真通過,則現有國家公園之人事幾乎是全面大換血。試問,這五年的過渡階段配套措施為何,包括原住民人才培育機制、現有人員的工作權保障等,規模甚大,顯然需要更審慎的規畫。否則,此一人事的大變革,勢必衝擊保育體系的實質運作。而原住民立委蠢蠢欲動、安插人事的傳聞甚囂塵上,更為一大隱憂!
其二、有關國家公園之設立、廢止及其區域之劃定、變更,條文中規定:「如經該區域內過半公民投票通過反對者,行政院應修正原公告或移請立法院議決之。」此一賦予當地人民之公投權和立法院對國家公園設立、廢止之最終決定權,表面上有著進步的民主機制,但放在台灣保育與開發嚴重衝突、開發派蔚為強勢主流的社會、人民普遍欠缺保育價觀值之現實運作,恐將使過去由上而下推動,體質危脆之保育網,更加艱辛。
其三、向為原住民詬病的第十三條,第一、二、四款,有關國家公園區域內焚燬草木或引火整地;狩獵動物或捕捉魚類;採折花木的禁止條款,在原住民立委的條文則直接明訂原住民族得從事前項第一款、第二款、第四款、第五款及其他傳統生活文化行為;其辦法,由主管機關會同中央原住民族主管機關定之。
原本,國家公園是透過五大分區不同利用程度的管控,讓生態保護區等免受直接衝擊,然而本條文將嚴重衝擊此一保育防線。
其四、「設置國家公園基金」以及「國家公園位於原住民族傳統生活領域者,其區域內既有村落之聯外道路、橋樑及其他社區基礎建設,由主管機關編列預算全額補助辦理。」二項條款中,前者直把國家公園當做謀利工具,後者則如同是民代透過小型工程謀利的尚方寶劍,且完全違背國家公園之設置目的,試問,其適用區域多大?又如何進行管控?
其五、其他制度性的新設計,諸如,將國家公園計畫委員會擴充為每一國家公園置一計畫委員會;國家公園管理處應設置國土資源保安隊等,影響層面甚廣,其利弊為何,恐不宜在未經審慎評估和討論下草率通過。
針對此一修法現況,保育團體提出數項聲明與建言。
一、化解國家公園與原住民歷來之衝突,包括推動馬告國家公園之共管機制根本不必修法,或僅小局部修訂即可。(請參閱陳玉峰─國家公園法修法小註)
二、國家公園當然必須保障原文化、原住民,但若將原住民各面向需求灌注於國家公園法的修訂,顯然是以偏蓋全,徒使國家公園失去保育之基本目的。(原住民權益需透過原住民族發展法、原住民自治法等根本性的法令解決。)
三,要大規模翻修國家公園法,最佳策略應是全盤檢討台灣的保育法規,妥善研擬後始宜進行修法。(包括文資法、野動法、森林法等多所重疊或衝突之特別法)
四,民間反對只為成立馬告國家公園而將國家公園法修得四不像,此舉將損及國家公園之保育基業,違背保育精神之修法,將使台灣自絕於全球國家公園的保育舞台,得不到國際的承認。
五、總結而言,目前大規模修法之各版本,多數荒腔走板,有違國家公園之保育精神。保育團體建請立法院各黨派立委,考量台灣危脆之保育基業,勿貿然大舉修改國家公園法,更企盼理性的思辯,不要演成藍、綠對決,而行政院及主管機關更應以明確的立場捍衛國家公園的理想。再者針對目前國家公園之各項缺失,建請立委應以預算之審核機制控管,要求進行立即改革,限時檢驗;同時我們在此呼籲關切國家保育基業的各界人士,關切目前國家公園修法之動態,勿讓粗糙的立法,埋葬僅存的保育防線。
 文/台灣生態學會執行長.高雄市教師會生態教育中心主任
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陳玉峰(靜宜大學生態所所長) 

全球國家公園的發展迄今滿130年,期間經歷多次會商、協議、辯證,直至1969年於印度舉行的「國際天然資源保育聯合會第10屆總會」,始予確立其定義,且在1972年「第二屆國家公園世界會議」追認,更於同年間,於加拿大召開「國際天然資源保育聯合會第11屆總會」,通過有關選定之標準。其在各國之法律迭有變遷,但基本精神、理想與界說並無顛覆。 

國家公園的基本定義為:1.一或多個未受人為開發或定居而實質改變的自然生態體系,其動植物、地質、地形及生育地,具特殊學術、教育及遊憩價值,或包括雄偉優美的自然景觀;2.由國家最高權宜機關採行步驟,防止或儘速排除全區內之開採與居住,且有效執行生態、地學及審美特色的保護;3.範圍內准許遊客在特別情況下進入,以達成啟發、教育、文化及遊憩之目的。 

國家公園選定的標準舉要如下:1.中央立法的法定保護區;2.中央政府負責管理,具有管理人員編制及經費,有效防止資源破壞及服務遊客;3.必須包括以保護自然為主之地區,其面積不得少於1,000公頃;4.國家公園內之天然資源原則上禁止開採,包括開礦、植物採伐、動物獵捕、水庫及發電、灌溉設施之興建,且禁止行為廣延多項。 

而許可之例外如:1.範圍內設有以保護文化資產為目的之小區(筆者認為台灣原住民保留地聚落即可歸屬之,原住民及其文化當然是國寶);2.既存之聚落、鄉鎮、交通網,以及相關之日常行為,不影響國家公園之有效保護,亦不佔據公園之大部分,並且已有「分區管制」者;以及其他各項等。 

台灣的國家公園即採取「分區管制」,用以容納既有聚落,也就是以「遊憩區」及「一般管制區」來行使生態緩衝帶的策略,並非所謂「無人國家公園」。 

1974年IUCN略加修訂國家公園的認定標準,以迄於今的變遷,基本上皆未脫離長期保護國家代表性的自然生態系之理想。而台灣於1984年1月1日成立第一座國家公園管理處(墾丁);我國的國家公園法則於1972年頒佈,1983年些微修訂,此一法源係依據國際認證標準而研擬。國家公園成立迄今已18年餘,由經驗與反彈聲浪得知,以原住民受到的箝制最為嚴重,但事實上國家公園範圍內的原住民部落所佔面積比例微乎其微,為何一再漠視此等問題,甚至公視出現「國家共匪」的扭曲與控訴,管理單位卻仍然「不動如山」?國家公園法真的是惡法?為何再三研議修法卻始終擱置? 

如今,政府在民間運動下即將成立馬告檜木國家公園,一些立委卻主張先修法再說,然而,修法的版本則甚多,有些主張已屆荒腔走板或慘不忍賭。筆者詳加比較各版本之後,傾向於「根本不必修法,本來就可以妥善照顧原住民暨文化保育」,理由如下。 

其一,台灣的國家公園法對資源之保育與利用的策略,係透過五大分區(一般管制區、遊憩區、史蹟保存區、特別景觀區、生態保護區)來管控,分區恰當即可解決今之所有問題。 

假設完全不修法,對原住民狩獵文化、任何原生活形態,依然可以依法而無阻礙地進行,只須檢附使用計畫及詳述理由,以及預先評估環境影響,報請國家公園管理處審核即可,因為: 

1、國家公園法第8條第4款:「一般管制區:係指國家公園區域內不屬於其他任何分區之土地與水面,包括既有小村落,並准許原土地利用型態之地區」;第5款「遊憩區:係指適合各種野外育樂活動,並准許興建適當育樂設施及有限度資源利用行為之地區」。 

2、同法第14條:「一般管制區或遊憩區內,經國家公園管理處之許可,得為左列行為:一.公私建物或道路、橋樑之建設或拆除。二.水面、水道之填塞、改道或擴展。三.礦物或土石之勘採。四.土地之開墾或變更使用。五.垂釣魚類或放牧牲畜。六.纜車等機械化運輸設備之興建。七.溫泉水源之利用。八.廣告、招牌或其他類似物之設置。九.原有工廠之設備需要擴充或增加或變更使用者。十.其他須經主管機關許可事項。前項各款之許可,其屬範圍擴大或性質特別重要者,國家公園管理處應報請內政部核准,並經內政部會同各該事業主管機關審議辦理之」。 

※ 請注意,一般管制區、遊憩區內這10項內容,只需管理處許可即可辦理。又,第10款則留下廣大的但書,也就是說原住民原文化的生活型皆可另訂之。 

3、國家公園法施行細則第10條:「依本法第14條及第16條規定申請許可時,應檢討有關興建或使用計畫並詳述理由及預先評估環境影響。其須有關主管機關核准者,由各該主管機關會同國家公園管理處審核辦理」。 

依施行細則第10條的規定,可在「馬告檜木國家公園」規劃期間一併考慮,也就是說直接將保障原住民文化、生活型的具體內容,明載於「馬告檜木國家公園計畫書」,即可免除此一行政程序。 

其二,國家公園設置後得經國際認證通過,如果依據某些版本而修法,不僅得不到國際的承認,台灣的國家公園可以全部丟棄,或說台灣願採自行其是的系統,自絕於全球國家公園的保育舞台。 

其三,台灣的保育法規方興未艾,目前尚無環境保護基本母法,國土規劃法仍未通過,文資法、野動法、野植法等等系列法規多所重疊或衝突,加上各法皆屬特別法,誰也不比誰大,若欲修國家公園法,最佳策略建請政府全盤檢討台灣的保育法規,全面研究、妥善研擬後始宜進行修法。 

其四,如果只為成立馬告國家公園而將國家公園法修得四不像,好比整棟大樓,為了修改局部房間而損及地基、結構,則成立國家公園又有何意義?!何況台灣之國家公園系統包括如金門、墾丁、陽明山等地區。 

其五,原住民權益係當前台灣最應重視的平權,國家公園當然必須保障原文化、原住民,但若將原住民各面向需求灌注於國家公園法的修訂,而以偏蓋全,則大可維持現狀,何必自毀保育基業?何況原民會正擬訂原住民族發展法、原住民自治法等等,並非僅靠國家公園法之修訂而解決。 

其六,國家公園的經營管理係依據「國家公園計畫」而實施,如今馬告檜木國家公園的共管機制設計,已將原住民納入直接參與規劃,在計畫書中詳加載明原住民生活、生計、生機之保障與自主權部份,足以解決歷來的誤解,以及執行的偏差。 

化約一句話,原住民的諸多權益可透過規劃馬告國家公園的參與過程,由計畫書明訂之,根本不必修法,或僅小局部修訂即可,歷來問題出在當局不為也,非不能也。 
 

 

 


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